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電力工業(yè)是國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展要遵循經(jīng)濟運行規(guī)律，受到經(jīng)濟體制機制的影響。其中，電力投融資體制對其有著直接的制約或推動作用。同時，電力系統(tǒng)是一個完整的物理系統(tǒng)，其發(fā)展的內(nèi)生動力在于經(jīng)濟社會發(fā)展的用電需求。改革開放以來，我國電力工業(yè)取得了舉世矚目的成就，在這一過程中，生產(chǎn)力的發(fā)展推增電力發(fā)展的需求，電力投融資體制或適應(yīng)或滯后于這一需求。電力工業(yè)本身及其投融資體制交替作用、螺旋上升，經(jīng)歷了從計劃到市場的巨大轉(zhuǎn)變。投融資體制日益完善，成為我國投融資體制改革乃至市場經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。
破冰投融資體制，扭轉(zhuǎn)電力建設(shè)資金短缺局面
改革開放以前，電力投資與國家其它基礎(chǔ)建設(shè)投資相同，實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。所有發(fā)電、輸電、配電資產(chǎn)全部為國家所有，政府是唯一投資主體，投資來源為中央財政預(yù)算內(nèi)基建撥款。由于一方面決策權(quán)限集中在中央政府，投資難以響應(yīng)電力供需信號，另一方面資金來源渠道單一、融資數(shù)量有限，導(dǎo)致電力建設(shè)速度緩慢，在較長一段時間內(nèi)成為嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。東北、華東、華中、華南等地工業(yè)企業(yè)經(jīng)常停三開四、停二開五，工業(yè)企業(yè)設(shè)備生產(chǎn)能力約20%得不到發(fā)揮，人民生活用電更得不到保證。
改革開放之初，百廢待興，社會生產(chǎn)力得到極大釋放，電力需求快速增長?！傲濉保?981～1985年）和“七五”（1986～1990年）時期，我國GDP平均增速分別達(dá)到14.7%和15.7%，用電量翻了一番，從不到3000億千瓦時，增至6100億千瓦時。1981年到1987年的6年間，用電量增速從3%持續(xù)增長至11%。缺電形勢更加嚴(yán)峻，是否能夠解決電力短缺問題，成為檢驗電力行業(yè)改革措施是否有效的重要標(biāo)尺，而首要措施就是通過改革電力投融資體制，拓寬資金渠道，解決電力行業(yè)建設(shè)資金不足和投資效益低下、經(jīng)濟責(zé)任不清等“大鍋飯”問題。通過艱難的探索，國家相繼實施了“撥改貸”、集資辦電、引入外資、征收電力建設(shè)基金、發(fā)行電力建設(shè)債券等政策，努力開拓資金來源。
1980年，電力行業(yè)率先推行“撥改貸”，電力基建投資由財政無償撥款，改為通過建設(shè)銀行以貸款方式供應(yīng)，明確了資金使用的經(jīng)濟責(zé)任，資金周轉(zhuǎn)觀念、利息觀念和投入產(chǎn)出觀念得以增強，但是資金來源仍主要是中央財政。到1985年，“撥改貸”在全國各行業(yè)全面推行，電力基建投資中，中央撥款大幅降低，銀行貸款達(dá)到總投資的60%。1981年，集資辦電開始試點，中央與地方共同集資的第一個電廠——山東龍口電廠開工建設(shè)。其后，水利電力部和國務(wù)院先后發(fā)文，鼓勵中央和地方集資辦電，補充國家電力建設(shè)資金的不足，并可按投資比例分享用電指標(biāo)，“誰投資、誰用電、誰得利”打破了國家獨家辦電、資金來源單一的模式。同時，外資引入規(guī)模持續(xù)增加。1984年，利用世界銀行貸款的云南魯布革水電站開工建設(shè)。到1995年十年間，地方集資資金和外資超過同期電力基建投資的30%。為進一步解決電力建設(shè)資金的來源，1987年國務(wù)院發(fā)文，在用戶電價外每度電加收2分錢作為電力建設(shè)專項基金，并開始發(fā)行電力債券。通過多措并舉，電力建設(shè)資金短缺壓力得到緩解。
1992年以后，改革開放步伐進一步加快，提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明確企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實行法人責(zé)任制、建設(shè)項目資本金制度和投資決策責(zé)任制。1996年，正式組建了國家電力公司，1998年電力部撤銷后，電力工業(yè)徹底實現(xiàn)政企分開，國家電力公司成為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體。
從1978到1998年，電力投資從49億元增至1742億元，增長了35倍，占全社會固定資產(chǎn)投資的比例從3.5%增長至6.1%，在國民經(jīng)濟發(fā)展中占有越來越重要的地位。發(fā)電設(shè)備容量增長3.9倍，線路長度和變電容量分別增長1.5倍和5倍，用電量增長3.9倍。到1997年，持續(xù)20多年的用電短缺問題得到了解決。
試水農(nóng)網(wǎng)建設(shè)新模式，拓寬電網(wǎng)投資渠道
改革仍然處在探索階段，投融資體制發(fā)展完善過程中，電力投資中電源電網(wǎng)投資不平衡不匹配的問題日益突出。按照“電廠大家辦、電網(wǎng)國家管”的方針，在電力短缺、發(fā)電容量不足的情況下，解決了電源建設(shè)資金問題，也保障了電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，但是電網(wǎng)建設(shè)資金仍然得不到解決。1978到1997年，電網(wǎng)投資占電力建設(shè)投資的比重僅26%，電網(wǎng)建設(shè)長期滯后于電源，供電能力和安全可靠性難以保障，甚至形成了“重發(fā)輕供不管用”的說法。尤其是農(nóng)村低壓電網(wǎng)，由于沒有建設(shè)資金來源，農(nóng)民自建自營，設(shè)施嚴(yán)重老化。電能損耗、運行維護費用通過電價向農(nóng)民平攤，加之電網(wǎng)管理和電費收繳混亂，層層加價集資，“權(quán)利電”“人情電”“關(guān)系電”普遍，導(dǎo)致農(nóng)村電價高于城市。
為了保障農(nóng)村用電需求，1998年，國家開始推動農(nóng)電“兩改一同價”，實現(xiàn)農(nóng)村用戶與城市用戶用電同價，在此基礎(chǔ)上，由國家增加投入改造農(nóng)村電網(wǎng)。1998年，第一批農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造工程由國家撥付預(yù)算內(nèi)資金作為資本金，其余由電網(wǎng)企業(yè)貸款解決，通過電價加價解決還本付息。2001年，將電力建設(shè)基金“兩分錢”取消后并入電價收取，用于解決農(nóng)村電網(wǎng)改造還貸問題。此后，又按此模式開展了第二批農(nóng)網(wǎng)改造、縣城電網(wǎng)改造、中西部農(nóng)網(wǎng)完善、無電地區(qū)電力建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造升級、戶戶通電等工程，并延續(xù)至目前的新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級工程。國家對不發(fā)達(dá)地區(qū)電網(wǎng)、中西部地區(qū)農(nóng)網(wǎng)給予中央預(yù)算內(nèi)資金作為資本金，由電力企業(yè)作為法人主體，貸款解決資金缺口，這一模式有效解決了這些地區(qū)電網(wǎng)資金短缺、長期得不到改造的問題。電力企業(yè)逐步健全了電網(wǎng)項目建設(shè)法人責(zé)任制，提升了投融資管理能力和資金效率、投資效益的意識，開始扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)投資不足發(fā)展滯后的矛盾，為進一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。
創(chuàng)新投融資體制機制，開拓電網(wǎng)發(fā)展新篇章
2002年，國家電力公司重組為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和5家發(fā)電集團公司、4家輔業(yè)集團公司。2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位和自主權(quán)，徹底實現(xiàn)由計劃向市場方向的轉(zhuǎn)變，形成了以企業(yè)為投資主體、投資決策分層、融資渠道多樣的投融資體制，企業(yè)投資責(zé)任意識、自我發(fā)展動力增強，投資規(guī)模持續(xù)加大，投資效益顯著提升。2007年以來沒有再發(fā)生大面積系統(tǒng)性電力短缺。
為解決電網(wǎng)發(fā)展長期滯后矛盾，國家電網(wǎng)公司積極履行央企責(zé)任，加大投資力度，科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)實施，實現(xiàn)了電網(wǎng)發(fā)展后來居上。2003～2017年，我國電網(wǎng)投資占電力投資的比例從37.7%增至61%。其間，國家電網(wǎng)公司累計完成投資4.2萬億元，占改革開放40年以來電網(wǎng)投資的84%。2017年線路長度和變電容量分別是2003年的2.84倍和5.57倍，實現(xiàn)了從特高壓到配電網(wǎng)的各級電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，電網(wǎng)持續(xù)穩(wěn)定運行，是世界上唯一沒有發(fā)生大停電事故的特大型電網(wǎng)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了可靠的電力保障。按照國家西部大開發(fā)、清潔發(fā)展、脫貧攻堅等戰(zhàn)略部署，國家電網(wǎng)公司積極籌措資金，加大投資傾斜力度，從“十一五”到“十二五”，累計解決192萬戶、750萬無電人口用電問題，實現(xiàn)了經(jīng)營區(qū)域內(nèi)戶戶通電；全力支持新能源并網(wǎng)，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機突破2.1億千瓦，國家電網(wǎng)成為全球新能源并網(wǎng)最多、發(fā)展最快的電網(wǎng)；服務(wù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級，完成了井井通電等攻堅任務(wù)。
進入新時代，國家電網(wǎng)公司貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，積極參與改革，探索投融資新機制，提升電網(wǎng)發(fā)展質(zhì)量。按照國務(wù)院國資委關(guān)于中央企業(yè)投資監(jiān)管的要求，規(guī)范電網(wǎng)規(guī)劃、可行性研究管理，嚴(yán)格執(zhí)行投資項目核準(zhǔn)程序和投資決策程序，提升投資規(guī)范性；積極探索合理授權(quán)、權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)耐顿Y管理機制，強化投資考核督導(dǎo)；通過事前診斷分析、事中嚴(yán)格管控、事后評價分析，提升投資精準(zhǔn)性，保障投資效益。2017年，國家電網(wǎng)公司實現(xiàn)營業(yè)收入2.3萬億元，同比增長10.9%；實現(xiàn)利潤910億元，同比增加43.8億元。公司連續(xù)14年獲國資委央企業(yè)績考核A級，蟬聯(lián)《財富》世界500強企業(yè)第二位、中國500最具價值品牌第一名。國家電網(wǎng)公司以2020年全面建成“一強三優(yōu)”現(xiàn)代公司為階段性目標(biāo)，實現(xiàn)電網(wǎng)跨越式發(fā)展，充分體現(xiàn)了電力投融資體制的改革效果，也說明以企業(yè)為電力投融資主體的改革方向蘊藏著巨大潛力。
改革永遠(yuǎn)在路上。進入新時代，我國社會經(jīng)濟環(huán)境和能源發(fā)展環(huán)境發(fā)生著重大變化，十九大提出要“發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。電網(wǎng)方面，東中西部地區(qū)電網(wǎng)發(fā)展不平衡、投資需求和投資能力不匹配、政策性投資經(jīng)濟效益較低等不平衡不充分問題仍需要大力解決。國家電網(wǎng)公司將堅決貫徹落實中央改革決策部署，在創(chuàng)新體制機制、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中當(dāng)好先鋒、做好表率。
（作者系國網(wǎng)能源研究院副院長 李偉陽）
信息來源：國網(wǎng)能源院、國家電網(wǎng)報
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